CHUYÊN MỤC

Giới thiệu luật tố cáo

11/10/2019

        I. Sự cần thiết xây dựng Luật Tố cáo 2018
        1. Nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật tố cáo 2011
Trong những năm qua, Luật tố cáo 2011 đã tạo hành lang pháp lý để công dân thực hiện quyền tố cáo; giúp các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền kịp thời phát hiện, xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật (VPPL) của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ và các hành vi VPPL của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong các lĩnh vực quản lý nhà nước (QLNN). Tuy nhiên, qua quá trình thực hiện, Luật tố cáo 2011 đã bộc lộ những hạn chế, bất cập sau:
        Thứ nhất, về thẩm quyền giải quyết tố cáo: Luật tố cáo 2011 chưa quy định nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo trong các trường họp như: tố cáo hành vi VPPL trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức trong thời gian đương nhiệm, nay họ đã chuyển công tác đến cơ quan, tổ chức khác hoặc họ không còn là cán bộ, công chức, viên chức; tố cáo hành vi VPPL của cán bộ, công chức, viên chức trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ xảy ra trong thời gian cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi họ công tác chưa bị hợp nhất, sáp nhập, chia tách, giải thể; tố cáo cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ.. .Luật tố cáo 2011 cũng chưa quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo của các cơ quan như ủy ban Thường vụ Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân (HĐND), Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi VPPL trong thực hiện nhiệm vụ của người có chức danh, chức vụ trong doanh nghiệp nhà nước.
        Thứ hai, về trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo: Luật tố cáo 2011 quy định thiếu chặt chẽ hoặc chưa cụ thể trong việc xử lý đối với một số tình huống như: tiếp nhận, xử lý ban đầu thông tin tố cáo; người tố cáo rút đơn tố cáo; tạm dừng, đình chỉ việc giải quyết tố cáo; tố cáo tiếp và giải quyết tố cáo tiếp...
        Thứ ba, về tổ chức thỉ hành kết luận nội dung tố cáo: Luật tố cáo 2011 chưa quy định rõ vấn đề này dẫn đến tình trạng nhiều kết luận, quyết định xử lý đối với người có hành vi VPPL bị tố cáo đã có hiệu lực pháp luật nhưng không được cơ quan có thẩm quyền tổ chức thực hiện đầy đủ, kịp thời, nghiêm minh, nhất là việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức; xử lý sai phạm về kinh tế... gây ra bức xúc cho người dân và xã hội.
        Thứ tư, về bảo vệ người tố cáo: Luật tố cáo 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã có quy định về các biện pháp bảo vệ người tố cáo. Tuy nhiên, các quy định này khó thực hiện, chưa tạo nên cơ chế pháp lý để bảo vệ người tố cáo một
cách hiệu quả và thực chất. Do vậy, cần có các quy định cụ thể, chi tiết nhằm bảo vệ kịp thời, hiệu quả người tố cáo và người thân thích của họ.
Những hạn chế, bất cập của Luật tố cáo 2011 làm giảm hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết tố cáo và trật tự, kỷ cương pháp luật. Luật tố cáo 2018 hướng đến khắc phục những hạn chế, bất cập đó.
  1. Nhằm cụ thể hóa quy định về quyền con người trong Hiến pháp 2013 và phù hợp vói các quy định pháp luật có liên quan
Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tồ chức, cá nhân”. Hiến pháp năm 2013 đã có điểm mới so với Hiến pháp năm 1992 khi quy định quyền tố cáo là quyền con người mà không chỉ là quyền công dân và đề cao vấn đề thực thi quyền con người, quyền công dân...Do đó, Luật tố cáo sửa đổi nhằm thể hiện rõ hơn tinh thần của Hiến pháp 2013 về quyền tố cáo với góc độ là quyền con người; quy định cụ thể hơn việc bảo vệ người tố cáo, trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong việc giải quyết tố cáo và công khai, minh bạch trong hoạt động này...Mặt khác, những thay đổi về quy trình tiếp nhận, xử lý tố giác, tin báo tội phạm tại Bộ luật tố tụng hình sự 2015 hay quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hạn xử phạt vi phạm hành chính theo Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012...cũng liên quan đến việc xác định trình tự, thủ tục, thẩm quyền, thời hạn giải quyết tố cáo. Điều đó đặt ra yêu cầu xây dựng Luật tố cáo mới, bảo đảm phù hợp với Hiến pháp 2013 và các văn bản pháp luật có liên quan.
  1. Nhằm quán triệt sự chỉ đạo của Đảng về tăng cường công tác đấu tranh PCTN, giải quyết khiếu nại, tố cáo
Việc xây dựng Luật tố cáo 2018 cũng là thực hiện các chỉ đạo của Đảng, Nhà nước về đẩy mạnh công tác PCTN và nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo, cụ thể: Chỉ thị số 50-CT/TW ngày 15/12/2015 của Bộ Chính trị về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phát hiện, xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng đã đặt ra các nhiệm vụ, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng: “Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật tố cáo, bảo đảm các tố cáo về tham nhũng phải được giải quyết kịp thời, tránh tình trạng đùn đẩy, bao che, không giải quyết hoặc giải quyết không đúng quy định pháp luật”. Chỉ thị cũng nhấn mạnh: “Nâng cao hiệu quả phát hiện, xử lý tham nhũng thông qua công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, điều tra, giải quyết tố cáo, xử lý tố giác, tin báo tội phạm...”; “Bảo vệ, khen thưởng xứng đáng người dũng cảm tố cáo hành vi tham nhũng; đồng thời xử lý nghiêm mọi hành vi trù dập, trả thù người tố cáo tham nhũng hoặc lợi dụng việc tố cáo tham nhũng để gây mất đoàn kết nội bộ, vu khống, hãm hại người khác”. Chỉ thị số 35-CT/TW của Bộ Chính trị ngày 26/5/2014 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác tiếp công dân, giải quyết
 
khiếu nại, tố cáo cũng đưa ra giải pháp: “Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo hướng nâng cao thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan thanh tra; của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, của HĐND, đại biểu HĐND trong việc thực hiện chức năng giám sát; của người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo”.
  1. QUAN ĐIỂM, NGUYÊN TẮC XÂY DựNG LUẬT TỐ CÁO 2018
Luật tố cáo 2018 được xây dựng dựa trên quan điểm và nguyên tắc sau:
  1. Thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về giải quyết tố cáo, cải cách nền hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
  2. Nội dung và phạm vi điều chỉnh họp lý; tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền tố cáo; xác định rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong việc giải quyết tố cáo; quy định rõ thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết các loại tố cáo; có cơ chế hữu hiệu bảo vệ người tố cáo; đồng thời xử lý nghiêm minh đối với các hành vi VPPL về tố cáo.
  3. Bảo đảm phù hợp với Hiến pháp 2013 và các văn bản pháp luật có liên quan; bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và tính khả thi.
  4. Dựa trên cơ sở tổng kết thực tiễn và kế thừa những nội dung còn phù họp của Luật tố cáo 2011; bổ sung nội dung mới đáp ứng yêu cầu thực tiễn.
  1. BỔ CỤC CỦA LUẬT TỐ CÁO 2018
Luật tố cáo 2018 bao gồm 09 chương với 67 điều, trong đó:
Chương I: Những quy định chung, gồm 08 điều, từ Điều 01 đến Điều 08. Chương này quy định về phạm vi điều chỉnh; giải thích từ ngữ; áp dụng pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo; nguyên tắc giải quyết tố cáo; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc tiếp nhận, giải quyết tố cáo; trách nhiệm phối họp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc giải quyết tố cáo, chấp hành quyết định xử lý hành vi VPPL bị tố cáo; các hành vi bị nghiêm cấm trong tố cáo và giải quyết tố cáo.
Chương II: Quyền và nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo, người giải quyết tố cáo, gồm 03 điều, từ Điều 09 đến Điều 11. Chương này quy định về quyền và nghĩa vụ của 03 nhóm chủ thể có liên quan trong quá trình tố cáo và giải quyết tố cáo là: người tố cáo, người bị tố cáo, người giải quyết tố cáo.
Chương III: Giải quyết tố cáo đối với hành vi VPPL trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, gồm 28 điều, từ Điều 12 đến Điều 40. Chương này gồm 03 mục: Mục 01 quy định về thẩm quyền giải quyết tố cáo (từ Điều 12 đến Điều 21); Mục 02 quy định về hình thức tố cáo, tiếp nhận xử lý ban đầu thông tin tố cáo (từ

Điều 22 đến Điều 27); Mục 03 quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo (từ Điều 28 đến Điều 40).
Chương IV: Giải quyết tố cáo đối với hành vi VPPL về QLNN trong các lĩnh vực, gồm 03 điều, từ Điều 41 đến Điều 43; quy định về nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo; trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo hành vi VPPL về QLNN trong các lĩnh vực; trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo có nội dung rõ ràng, chứng cứ cụ thể, có cơ sở để xử lý ngay.
Chương V: Trách nhiệm tổ chức thực hiện kết luận nội dung tố cáo, gồm 03 điều, từ Điều 44 đến Điều 46, quy định về trách nhiệm của người giải quyết tố cáo, của người bị tố cáo và của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Chương VI: Bảo vệ người tố cáo, gồm 12 điều, từ Điều 47 đến Điều 58. Chương này gồm 03 mục: Mục 01 quy định chung; Mục 02 quy định trình tự, thủ tục bảo vệ người tố cáo; Mục 3 quy định các biện pháp bảo vệ người tố cáo.
Chương VII: Trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong việc quản lý công tác giải quyết tố cáo, gồm 03 điều, từ Điều 59 đến Điều 61: quy định về trách nhiệm của cơ quan QLNN về công tác giải quyết tố cáo; trách nhiệm của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Kiểm toán nhà nước, cơ quan khác của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; trách nhiệm thông tin, báo cáo trong công tác giải quyết tố cáo.
Chương VIII: Khen thưởng và xử lý vi phạm, gồm 04 điều từ Điều 62 đến Điều 65: quy định tiêu chí chung về khen thưởng đối với người tố cáo và quy định về xử lý hành vi vi phạm của người giải quyết tố cáo, người có trách nhiệm chấp hành quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo, người tố cáo và những người khác có liên quan.
Chương IX: Điều khoản thi hành, gồm 02 điều, từ Điều 66 đến Điều 67 quy định về hiệu lực thi hành và quy định chi tiết các điều khoản thi hành Luật.
Như vậy, nếu Luật tố cáo 2011 bao gồm 08 chương với 50 điều thì Luật tố cáo 2018 bao gồm 09 chương với 67 điều. So với Luật tố cáo 2011 thì Luật tố cáo 2018 có thêm một chương mới là Chương V về trách nhiệm tổ chức thực hiện kết luận nội dung tố cáo. Nhiều vấn đề quan trọng của Luật tố cáo 2011 đã được sửa đổi, bổ sung như: thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo đối với hành vi VPPL trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; rút tố cáo; tạm đình chỉ, đình chỉ việc giải quyết tố cáo; tố cáo tiếp, giải quyết lại vụ việc tố cáo; trách nhiệm tổ chức thực hiện kết luận nội dung tố cáo; trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong việc bảo vệ người tố cáo...
  1. NỘI DUNG Cơ BẢN CỦA LUẬT TỐ CÁO 2018
  1. Phạm vi điều chỉnh
Để cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về quyền tố cáo của cá nhân cũng như trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc giải quyết tố cáo; đồng thời bảo đảm sự thống nhất giữa Luật tố cáo với Bộ luật hình sự, Bộ luật tố tụng hình sự và các văn bản pháp luật khác có liên quan, Luật tố cáo 2018 tiếp tục kế thừa quy định của Luật tố cáo 2011 về phạm vi điều chỉnh, trong đó quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo đối với 02 nhóm hành vi VPPL: (1) hành vi vi phạm trong việc thực hiện nhiệm vụ, cồng vụ; (2) hành vi VPPL về QLNN trong các lĩnh vực. Bên cạnh đó, Luật tổ cáo còn quy định về bảo vệ người tố cáo; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong quản lý cồng tác giải quyết tố cáo.
  1. Áp dụng pháp luật trong tố cáo và giải quyết tố cáo
Nhằm đảm bảo sự thống nhất trong áp dụng pháp luật, Điều 3 Luật tố cáo 2018 quy định: “(i). Tố cáo và giải quyết tố cáo được áp dụng theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan. Trường hợp luật khác có quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo khác với quy định của Luật này thì áp dụng quy định của luật đó. (ii). Việc tiếp nhận, giải quyết tố giác và tin báo về tội phạm được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự”.
Trong quá trình xây dựng Luật tố cáo 2018, có ý kiến đề nghị xác định Luật tố cáo là luật gốc, nên để phù hợp với quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì không nên nêu nguyên tắc áp dụng pháp luật (như quy định tại Khoản 1 Điều 3 của Luật tố cáo) mà các luật khác phải tuân theo Luật này khi điều chỉnh về tố cáo và giải quyết tố cáo từng lĩnh vực; trường hợp Luật này phải áp dụng quy định của luật khác thì cũng cần chỉ rõ đó là quy định nào, ở văn bản nào và ngược lại, quy định nào của Luật tố cáo cần được áp dụng chung trong quá trình giải quyết tố cáo từng lĩnh vực ở văn bản pháp luật khác.
Quá trình nghiên cứu cho thấy, bên cạnh Luật tố cáo - là luật điều chỉnh chung về tố cáo và giải quyết tố cáo, hiện nay còn có một số văn bản pháp luật khác có quy định riêng về tố cáo và giải quyết tố cáo như Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính, Luật thi hành án hình sự, Luật thi hành án dân sự, Luật PCTN, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu HĐND...Việc đưa tất cả các quy định liên quan trong các luật nói trên vào Luật tố cáo hay lấy Luật tố cáo là căn cứ để điều chỉnh vấn đề tố cáo tại các luật khác là rất phức tạp, không khả thi và không bao quát hết đặc thù của tố cáo và giải quyết tố cáo trong từng lĩnh vực. Việc xác định nguyên tắc áp dụng pháp luật như Khoản 1 Điều 3 sẽ tránh được xung đột pháp luật (mâu thuẫn/chồng chéo/bỏ sót). Như vậy, trường họp luật khác có quy định khác về tố cáo và giải quyết tố cáo thì mới áp dụng theo luật đó hoặc trường họp luật khác quy định dẫn chiếu đến Luật tố cáo thì việc giải quyết tố cáo được áp dụng theo Luật tố cáo.
  1. Quyền và nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo, người giải quyết
tô cáo
Tổng kết công tác giải quyết tố cáo cho thấy, qua đơn thư tố cáo, cơ quan nhà nước phát hiện, xử lý nhiều hành vi tiêu cực, tham nhũng, VPPL, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích họp pháp của cơ quan, tổ chức, công dân. Tuy nhiên, thực tế không ít trường họp công dân lợi dụng quyền tố cáo để tố cáo sai, vu cáo, vu khống nhằm làm hại uy tín, danh dự của người khác, gây mất đoàn kết nội bộ. Vì vậy, cần phải có quy định để đảm bảo sự công bằng, bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan. Kế thừa các nội dung còn phù họp của Luật tố cáo 2011, Luật tố cáo 2018 đã quy định cụ thể, đầy đủ hơn về quyền, nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo, người giải quyết tố cáo.
Đối với người tổ cảo, Luật quy định các quyền cho người tố cáo gồm: thực hiện tố cáo; được bảo đảm bí mật họ, tên, địa chỉ, bút tích và các thông tin cá nhân khác; được thông báo về việc thụ lý hoặc không thụ lý tố cáo, chuyển tố cáo đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết, gia hạn giải quyết tố cáo, đình chỉ, tạm đình chỉ việc giải q